بررسی اقتصادی افزایش قیمت بنزین
با هر عینکی که به تحولات اقتصادی فعلی نگاه کنیم، سال 1399 سالی دشوار برای اقتصاد ایران خواهد بود. جهش تورمی و جهش در قیمت ارز در 6 ماهه اول سال آینده بسیار محتمل به نظر می‌رسد و هنوز چشم‌انداز روشنی برای غلبه بر این دشواری‌های اقتصادی وجود ندارد.
افزایش قیمت بنزین در ساعت صفر روز 24 آبان‌ماه 1398 سبب بروز اعتراضاتی گسترده در ایران شد. فارغ از صورت‌بندی سیاسی تحولات پس از این تصمیم، بررسی اقتصادی وضعیتی که منجر به این افزایش شوک‌آور قیمت شد، راهی است برای درک تحولات اقتصادی بعدی.
نقش کسری بودجه
نگاهی به رویدادهای اقتصادی در 8 ماه ابتدایی سال 1398 تا حدودی هسته اصلی مشکل را نمایان می‌کند. در تاریخ 15 تیرماه امسال، علی ربیعی، سخنگوی دولت روحانی با انتشار یادداشتی در روزنامه ایران (۱) از کاهش مصارف بودجه عمومی دولت به میزان 62 هزار میلیارد تومان سخن گفت. دلیل این کاهش مصارف آن بود که در نتیجه اُفت شدید فروش نفت، درامدهای بودجه‌ای به‌گفته علی ربیعی از 448 هزار میلیارد تومان به 386 هزار میلیارد تومان کاهش یافته است.
معنای این نوشته سخنگوی دولت آن است که در 3 ماه اول سال 1398 و تنها با گذشت 2 ماه از ابلاغ دستورالعمل‌های بودجه، دولت برآورد کرده که حدود 62 هزار میلیارد تومان تا انتهای سال کسری بودجه خواهد داشت.
دو هفته بعد از انتشار این یادداشت علی ربیعی، و اصلاح 62 هزارمیلیارد تومانی مصارف بودجه عمومی دولت، عبدالناصر همتی، رئیس بانک مرکزی ایران با انتشار مطلبی در کانال تلگرامی‌اش از برنامه پیشنهادی بانک مرکزی برای مقابله با کسری بودجه گفت.
همتی در این یادداشت، تلاش برای استفاده از مسیر‌های مختلف صدور بیشتر نفت، انتشار اوراق دولتی و برداشت از منابع صندوق توسعه ملی را به‌عنوان پیشنهادهای بانک مرکزی به سران نظام برای مقابله با کسری بودجه اعلام کرد.
وی اعلام کرد که از این سه راهکار برای کنترل افزایش نرخ ارز نیز استفاده شده و این راهکارها مؤثر بودنشان را در ثبات ارزی یک‌سال گذشته نشان داده‌اند.
همتی مخالفت بانک مرکزی با تأمین کسری بودجه از طریق فشار به پایه پولی و اتخاذ راهکارهایی که سبب شوک جدید می‌شود را نیز اعلام کرد.
یادداشت رئیس بانک مرکزی ایران چندین پیام مشخص داشت. نخستین پیام آن بود که اصلاحیه 62 هزار میلیارد تومانی نتوانسته مشکل کسری بودجه را حل کند و باید به‌جای سیاست انقباضی، از طریق توسعه منابع درآمدی، کسری جدید را برطرف کرد.
دومین پیام این بود که دولت در یک‌سال گذشته از طریق برداشت ارزی از صندوق توسعه ملی توانسته ثبات نسبی در بازار ارز ایجاد کند. روشن نیست که سهم کاهش مؤثر تقاضای ارزی از سوی دولت چه نقشی در کنترل سقوط پول ملی داشته است ولی نام نبردن از این راهکار در یادداشت رئیس بانک مرکزی به آن معنا است که برداشت از صندوق توسعه ملی نقش مهم‌تری دارد. میزان برداشت از صندوق توسعه ملی برای انجام این تصمیم اقتصادی نیز روشن نیست.
سومین پیام آن است که در دولت و یا دیگر بخش‌های نظام، راهکارهای دیگری برای مقابله با کسری بودجه پیشنهاد شده که بانک مرکزی آن‌ها را سبب‌ساز «شوک قیمتی» و به شکست کشاندن روند «تخلیه حباب ارزی» می‌داند. اشاره غیرمستقیم همتی به تدوین لایحه «مالیات بر عایدی سرمایه» در کارگروه مشترک وزارت اقتصاد و کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی بود. در صورتی که این لایحه در دولت و مجلس تصویب می‌شد، دو تحول مهم در امر مالیات‌ستانی ایران رخ می‌داد. مهم‌ترین تحول، دریافت مالیات از سود سپرده‌های بانکی بود و دومین تحول، اخذ مالیات از مالکان خانه‌های دوم به بعد.
در پرونده بررسی بودجه در ابتدای امسال نوشته بودیم که (۲) در بودجه سال 98، سهم مالیات‌های ثروت و مستغلات از کل درآمدهای مالیاتی لایحه فقط ۳/۷ درصد است و هنوز مالیات عایدی بر سرمایه در بین اقلام مالیاتی جایی ندارد. سازمان امور مالیاتی و بخش‌هایی از مجلس با فوریت دادن به بررسی لایحه اصلاح چتر مالیاتی کشور، به‌دنبال راهی پایدار برای افزایش درآمدهای عمومی دولت بودند. بنابه پیش‌بینی کمیسیون اقتصادی مجلس این راهکار می‌توانست حداقل 60 هزار میلیارد تومان به منابع درآمدی دولت اضافه کند.
چرا عبدالناصر همتی و مجموعه بانک مرکزی با این اصلاحیه مخالفند؟ استدلال آن‌ها به شکل خلاصه همان چیزی است که در یادداشت همتی نوشته شده است: « پرهیز از اقداماتی که موجب شوک جدید به قیمت‌ها، در دوره زمانی که اثر شوک ارزی به‌تدریج تخلیه می‌شود.» بانک مرکزی معتقد است اگر با اصلاح چتر مالیاتی، دولت به سراغ اخذ مالیات از سود سپرده‌های بانکی و یا بخش مسکن برود، سرمایه‌های انباشته در این بخش یا به‌سمت بازار غیررسمی ارز و طلا سرازیر می‌شوند و یا سبب فرار سرمایه خواهد شد. در نتیجه هرکدام از این رخدادها، رشد تقاضا در بازار ارز و طلا آن‌قدر فزونی خواهد یافت که سبب جهش قیمت ارزی قابل‌توجه خواهد شد.
به هر ترتیب به‌موازات تدوین لایحه پیشنهادی مالیات بر عایدی سرمایه در سازمان امور مالیاتی، پیشنهادهای بانک مرکزی در نخستین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی در مرداد ماه سال 98 به سران سه قوه تسلیم شد. خروجی این جلسه موافقت سران با تزریق 97 هزار و پانصد میلیارد تومان دیگر به بودجه بود. به این ترتیب تا میانه مرداد 98 مجموعه نظام پیش‌بینی کرده بودند که در سال جاری حدود ۱۶۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه وجود دارد که 62 هزار میلیارد آن از طریق سیاست‌های انقباضی در ردیف‌های «تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» و 97/5 هزار میلیارد دیگر با مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی تأمین خواهد شد.
بر‌اساس مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی، این منابع جدید از 4 طریق به بودجه اضافه می‌شد:
الف ـ واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت توسط وزارت اقتصاد: 10 هزار میلیارد تومان
ب ـ 50 درصد موجودی حساب ذخیره ارزی: 4 هزار و 500 میلیارد تومان
ج ـ فروش اوراق مالی اسلامی مازاد قانون بودجه 98: 38 هزار میلیارد تومان
د ـ برداشت از حساب مخصوص نزد صندوق توسعه ملی: 45 هزار میلیارد تومان
معنای ۱۶۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه در برآوردهای ماه پنجم سال 98 به نسبت بودجه مصوب کل، یعنی کسری ۳۵ درصدی. مقایسه این وضعیت با بودجه سال 97، تصویر روشن‌تری از وضعیت را نشان می‌دهد. در ابتدای دی‌ماه 97، بانک مرکزی ایران، کسری بودجه عملیاتی 9 ماهه ابتدایی سال 97 را 45 هزار میلیارد تومان اعلام کرده بود و پیش‌بینی می‌شد که کارنامه مالی سال 97 در بدترین حالت با کسری 55 هزار میلیارد تومانی بسته خواهد شد. تا سال 97، این میزان کسری بودجه به‌عنوان فاجعه بودجه‌ای در نظر گرفته می‌شد. اتفاقات سال 98 ابعاد فاجعه را گسترده‌تر کرد. برآورد کسری ۱۶۰ هزار میلیارد تومانی آن‌هم در ابتدای پنجمین ماه سال، یعنی رشد حدود 300 درصدی کسری بودجه در یک فصل مالی به نسبت کسری بودجه در کل سال 97. پیش از سال 97 و 98، بزرگ‌ترین کسری بودجه دولت در سال 1395 و با رقم حدود 25 هزار میلیارد تومان بود.
نکته دیگر در این مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی آن است که به دولت اجازه انتشار و فروش 38 هزار میلیارد تومان اوراق قرضه، مازاد بر میزان مصوب در بودجه سال 98 داده است.
بر اساس بودجه سال 98، دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداریها برای تأمین منابع عملیاتی‌شان، ۷۳ هزار میلیارد تومان اوراق قرضه به فروش خواهند رساند. سهم دولت از این 73 هزار میلیارد تومان حدود 44 هزار میلیارد تومان بوده است و شرکت‌های دولتی و شهرداریها هم 29 هزار میلیارد تومان اوراق قرضه خواهند فروخت. با مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی میزان فروش این اوراق قرضه به رقم بی‌سابقه 111 هزار میلیارد تومان خواهد رسید.
اگر تنها سهم اوراق قرضه در «بودجه عمومی دولت» را ملاک قرار دهیم و سهم شهرداریها و شرکت‌های دولتی را از این میزان کسر کنیم، سهم اوراق قرضه از منابع درآمدی دولت با این مصوبه به 82 هزار میلیارد رسید. یعنی حدود 18 درصد درآمد بودجه با استقراض خواهد بود. با توجه به سود سالیانه این اوراق و انتقال این بدهی به بودجه سال 99، در سال آینده به فرض ثابت ماندن سقف بودجه، رقم بدهی انتقالی حدود 30 درصد از مصارف خواهد بود. معنای این موضوع آن است که در سال 99 یا دولت موفق خواهد شد از طریق افزایش درآمد، تراز مالی خود را به‌اندازه قابل‌توجهی مثبت کند و یا این میزان بدهی را با رساندن استقراض به 30 درصد، مجدداً به سال بعد منتقل خواهد کرد. راه دیگر نیز انتشار پول بدون پشتوانه یا افزایش نرخ ارز خواهد بود که اثرات تورمی ـ رکودی آن همچون سیل به نیمه دوم سال 99 و سال 1400 سرازیر خواهد شد.
اما سرنوشت لایحه مالیات بر عایدی سرمایه به عنوان راهکار دوم به کجا کشیده شد؟ در مهرماه امسال پیش‌نویس این لایحه نهایی و با انتشار در سایت سازمان امور مالیاتی در دسترس همگان قرار گرفت (۳). بلافاصله پس از انتشار این پیش‌نویس، رئیس بانک مرکزی اعلام کرد که اساساً این موضوع در دستور کار دولت نیست و راه‌حل دولت برای فائق آمدن بر کسری بودجه همان است که شورای عالی هماهنگی اقتصادی مصوب کرده است. وزیر اقتصاد و رئیس سازمان امور مالیاتی هم پس از دیدار با حسن روحانی که جزییات آن منتشر نشد، از تسلیم پیش‌نویس این لایحه به دولت صرف‌نظر کردند و در مصاحبه با رسانه‌ها اخذ مالیات از سود سپرده‌های بانکی و مالیات از عایدی خانه‌های دوم به بعد را که به‌صراحت در پیش‌نویس لایحه منتشر شده بود، انکار کردند. در واکنش به این عقب‌نشینی وزارت اقتصاد، کمیسیون اقتصادی مجلس اعلام کرد که اگر دولت این لایحه را به مجلس ارائه نکند آن‌ها اصلاح مالیات‌ها را از طریق یک طرح به تصویب خواهند رساند.
نکته مهم در این چالش مجلس و دولت آن بود که در مهرماه، کمیسیون اقتصادی مجلس اعلام کرد که میزان کسری بودجه بسیار بیشتر از آن‌چیزی است که دولت مدعی شده است. با توجه به اینکه در مرداد ماه معاون سازمان برنامه و بودجه برآورد کسری بودجه را ۱۶۰ هزار میلیارد تومان اعلام کرده بود، بیان این نکته از سوی مجلس در مهرماه خبر از برآورد جدیدی فراتر از رقم خیره‌کننده قبلی داشت.
24 آبان؛ روز حادثه
در روز 17 آبان 98، شوری عالی هماهنگی اقتصادی جلسه دیگری برگزار کرد که مصوبات آن تا روز 24 آبان محرمانه باقی ماند. مصوبه سران در آن روز دو نرخی شدن قیمت بنزین و افزایش 3 برابری بنزین آزاد بود. نکته مهم در این افزایش قیمت که سبب اعتراض در سراسر کشور شد آن بود که دولت اعلام کرد که درآمدهای حاصل از آن را میان 60 میلیون نفر ایرانی تقسیم خواهد کرد و ریالی از این درآمدها خرج کسری بودجه نخواهد شد. (۴)
با توجه به تعهد 30 هزار میلیاردی برای تأمین این میزان کمک‌هزینه، حرف دولت درباره وارد نشدن درآمدهای ریالی ناشی از این افزایش قیمت به بودجه درست است ولی آیا این اقدام بی‌ارتباط با هیولای کسری بودجه به‌شکل کلی است؟
بعد پنهان این تصمیم سران و حمایت رهبر ایران، آن است که به‌دلیل افت شدید درآمدهای نفتی، جمهوری اسلامی تصمیم گرفته تا کسری ارزی ناشی از این موضوع را با افزایش فروش بنزین صادراتی تأمین کند. هم‌اکنون ایران روزانه 110 میلیون لیتر بنزین تولید می‌کند. 94 میلیون لیتر از این میزان هم تا قبل از 24 آبان در کشور مصرف می‌شد. بنابه پیش‌بینی دولت با افزایش قیمت حداقل 30 درصد کاهش مصرف در کوتاه‌مدت رُخ خواهد داد و حدود 10 درصد هم به واسطه غیراقتصادی شدن قاچاق در برخی مرزها صرفه‌جویی خواهد شد. این به آن معنا است که دولت پیش‌بینی کرده که می‌تواند حدود 35 میلیون لیتر از مصرف روزانه بنزین در کشور را به سبد صادرات 16 میلیون لیتری اضافه کند و آن را به 51 میلیون لیتر برساند. این افزایش صادرات بنزین (اگر محقق شود) سالیانه حدود 11 میلیارد دلار عایدی خواهد داشت.
با توجه به تحریم نفتی ایران و دشواری دور زدن تحریم‌ها برای فروش نفت، فروش بنزین تنها راهکار برای جبران کسری درآمدهای ارزی است. با توجه به اینکه بخش زیادی از این بنزین مشتریانی ثابت در کشورهای همسایه دارد، دور زدن تحریم‌ها و فروش آن بسیار آسان و درآمدهای آن سهل‌الوصول است.
این قمار بزرگی است که جمهوری اسلامی انجام داده تا بر دشواری‌های مالی ناشی از اُفت شدید فروش نفت غلبه کند. اگر سناریو کاهش مصرف و کاهش قاچاق آن‌گونه که پیش‌بینی شده پیش نرود، با تعهد 30 هزار میلیارد تومانی که دولت برای جبران افزایش قیمت‌ها ایجاد کرده، دشواری‌های سال مالی آینده را به مراتب بیشتر خواهد کرد.
افزایش 11 میلیارد دلاری منابع ارزی ناشی از تحقق کامل سناریوی افزایش قیمت بنزین، راهکاری بادوام و همیشگی برای غلبه بر دشواری‌های بودجه‌ای دو سال گذشته نیست. هم‌اکنون بار اصلی تأمین درآمدهای بودجه بر دو دوش اوراق قرضه و برداشت از صندوق توسعه ملی گذاشته شده است. بر اساس گزارشی مرکز پژوهش‌های مجلس از صندوق توسعه ملی که در اسفندماه سال گذشته منتشر شد، از 100 میلیارد دلار ورودی این صندوق در 10 سال گذشته، 68 میلیارد دلار از آن خارج شده است. بنابراین در بهترین حالت تا ابتدای زمستان سال گذشته این صندوق 32 میلیارد دلار موجودی داشته است. 5/7 میلیارد دلار مجوز برای برداشت از این صندوق در بودجه سال 98 داده شده و 45 هزار میلیارد تومان هم بر اساس مصوبه مرداد‌ماه سال 98 از این صندوق برداشته شده است. میزان برداشت از این صندوق برای کنترل بازار ارز نیز آن‌چنان که رئیس بانک مرکزی خبر داده است، همچنان محرمانه است و در گزارش‌ها میزان آن مشخص نیست.
با توجه به اینکه ورودی این صندوق از درآمدهای ناشی از صادرات نفت است با افت این منابع در سال 97 و 98، عملاً صندوق توسعه ملی هیچ ورودی نداشته است. اگر برداشت از این صندوق با شتاب فعلی انجام شود، منابع آن در نیمه دوم سال آینده به صفر خواهد رسید.
با هر عینکی که به تحولات اقتصادی فعلی نگاه کنیم، سال 1399 سالی دشوار برای اقتصاد ایران خواهد بود. جهش تورمی و جهش در قیمت ارز در 6 ماهه اول سال آینده بسیار محتمل به نظر می‌رسد و هنوز چشم‌انداز روشنی برای غلبه بر این دشواری‌های اقتصادی وجود ندارد.
پانوشت‌ها
۱ـ http://www.iran-newspaper.com/newspaper/item/515745/
۲ـ http://10mehr.com/boodjeh
۳ـ https://media.mehrnews.com/d/2019/10/30/0/3279818.pdf
۴ـ ۲۴ آبان ۹۸: محمد‌باقر نوبخت، رئیس سازمان برنامه و بودجه گفت: همه منابع مالی افزایش قیمت بنزین که حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان است به بیش از ۶۰ میلیون نفر اختصاص خواهد یافت.