کسری، بودجه ایران را می‌بلعد
در خوش‌بینانه‌ترین سناریوی ممکن، اگر روند نزولی کاهش درآمدهای دولت در سال 99 صفر شود و دولت به همان اندازه سال 98 درآمد کسب کند، میزان درآمد دولت 236 هزار میلیارد تومان خواهد بود. این در حالی است که بودجه عمومی دولت در سال آینده 484 هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده است. بنابراین تا اینجای کار، دولت 248 هزار میلیارد تومان کسری بودجه خواهد داشت.
معنای این میزان کسری آن است که برای 51 درصد از مصارف بودجه عمومی، پولی وجود نخواهد داشت.
دیگر نکته مهم لایحه بودجه سال آینده، رشد 1001 درصدی ردیف درآمدهای ناشی از فروش اموال منقول و غیرمنقول دولت است. این ردیف خاص در بودجه، برنامه سال آینده دولت برای خصوصی‌سازی را نمایش می‌دهد. درآمد دولت در قانون بودجه سال 1398 از این ردیف، 5 میلیارد تومان بود که به حدود 51 میلیارد تومان در سال 99 افزایش خواهد یافت. این رشد 10 برابری در برنامه‌های خصوصی‌سازی در حالی صورت خواهد گرفت که سازمان خصوصی‌سازی بی‌متولی است و پرونده مفاسد خصوصی‌سازی سال‌های پیش نیز در عرصه اجتماعی و قضایی گشوده مانده است.
17 آذر 1398، حسن روحانی، رئیس‌جمهور ایران با حضور در مجلس شورای اسلامی، لایحه بودجه سال 1399 را در اختیار نمایندگان قرار داد.
بر اساس لایحه پیشنهادی، رقم کل بودجه سال آینده 1988 هزار میلیارد تومان خواهد بود از این رقم، 484 هزار میلیارد تومان سهم بودجه عمومی دولت و 1484 میلیارد تومان نیز سهم شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت خواهد بود.
رقم کل بودجه پیشنهادی دولت نسبت به قانون بودجه سال 98، رشد 14 درصدی داشته است. در مورد بودجه عمومی، طبق قانون بودجه 98 دولت 448 هزار میلیارد تومان مصارف داشت که پس از یک نوبت اصلاحیه انقباضی 68 هزار میلیارد تومانی در تیرماه به 384 هزار میلیارد کاهش یافت. حال دولت برای سال آینده با رشد 25 درصدی نسبت به رقم نهایی بودجه 98، مصارف عمومی خود را 484 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته است.
در جدول شماره 1 سرفصل‌های مهم لایحه بودجه سال 99 با قانون بودجه سال 98 مقایسه و درصد تغییرات آن محاسبه شده است. این جدول گرچه همه ابعاد بودجه را روشن نمی‌کند ولی درکی کلی از وضعیت تدوین این لایحه و برنامه اقتصادی سال آینده دولت به دست می‌دهد.
کسری صعودی بودجه
تا میانه مردادماه سال 98، دولت پیش‌بینی کرد که بودجه عمومی‌اش 150 هزار میلیارد تومان کسری خواهد داشت. این کسری بودجه کم‌‌سابقه به دلیل افت محسوس درآمدهای نفتی ایران ایجاد شد. البته این رقم نهایی کسری بودجه نخواهد بود و با درنظر گرفتن برخی مؤلفه‌ها همچون «میزان تحقق درآمدهای مالیاتی»، دولت سال 98 را احتمالاً با کسری 170 تا 180 هزار میلیارد تومانی به پایان خواهد برد.
در بودجه سال 98 دولت درآمد مالیاتی 154 هزار میلیارد تومانی را هدف‌گذاری کرده است که با توجه به رکود در بخش تولید و خدمات و کاهش مصرف، در بهترین حالت به درآمد 120 هزار میلیاردی سال 1396 دست خواهد یافت. این به آن معنا است که دولت صرفاً از محل عدم تحقق درآمدهای مالیاتی حدود 30 هزار میلیارد تومان دیگر کسری خواهد داشت.
در حال حاضر و با کسری اعلامی دولت در تابستان 98، بودجه عمومی سال جاری 38 درصد کسری دارد. این در حالی است که سال مالی 97، رقم کسری بودجه 55 هزار میلیارد تومان و سال 96، 41 هزار میلیارد تومان بود.
جدول شماره ۲ رشد کسری بودجه در دولت یازدهم و دو سال اول دولت دوازدهم را نشان می‌دهد.
افزایش در ارقام کسری بودجه و بزرگ شدن سالیانه آن در اقتصاد تورمی ایران همیشه رخ داده است. نکته مهم در رابطه با کسری بودجه این است که این کسری چه سهمی از بودجه عمومی دولت را دربرمی‌گیرد و دوم اینکه این کسری از چه طریقی جبران می‌شود. برای نمونه چنانچه بودجه سالیانه 20 درصد رشد داشته باشد و متوسط تورم سالیانه نیز 20 درصد باشد، با فرضاً رشد 20 درصدی کسری، میزان رشد واقعی کسری بودجه به ارقام واقعی سال بعد صفر خواهد بود. اما چنانچه رشد میزان کسری از متوسط تورم سالیانه و متوسط رشد بودجه سال آینده پیشی بگیرد این به آن معنا است که دولت در وضعیت ورشکستگی قرار گرفته است.
جدول شماره ۳ نسبت کسری بودجه به بودجه عمومی در دوره زمانی 5 سال گذشته را نشان می‌دهد.
چنانچه در این جدول مشاهده می‌کنید از ابتدای سال 97، کسری بودجه با شتاب بیشتری نسبت به بودجه عمومی رشد داشته است. در فاصله سال‌های 1393 تا 1396 به‌رغم افزایش عددی در کسری بودجه، رشد بودجه عمومی بزرگ‌تر بوده است. به بیان دیگر با بزرگ‌شدن منابع و مصارف در اقتصاد، ارقام عدم تحقق بودجه نیز می‌تواند بزرگ شود. این اتفاق تا سال 1396 به شکل طبیعی در حال وقوع بود. در دو سال 1397 و 1398 و با وجود ثابت ماندن بودجه عمومی دولت، کسری نه‌تنها متوقف نشده که حدود 300 درصد رشد داشته است.
با نگاهی به وضعیت درآمدهای تحقق‌یافته دولت در همین فاصله زمانی (جدول شماره ۴)، تصویر روشن‌تری از وضع مالی دولت حاصل می‌شود.
اگر پیش‌بینی کسری 150 هزار میلیارد تومانی دولت برای بودجه سال جاری را قطعی در نظر بگیریم، وضعیت خطرناک کاهش درآمدهای دولت در دو سال گذشته هویدا می‌شود. به بیان دیگر با حذف شاخص تورم سالیانه، درآمد دولت در سال جاری 30 هزار میلیارد تومان کمتر از سال 1395 خواهد بود.
پیش‌بینی کسری بودجه سال 99
به فرض عدم تحول معنادار در وضعیت فروش نفت یا اصلاح وضع مالیات‌ستانی و با ملاک قرار دادن نمودارهای بالا، می‌توان میزان کسری بودجه سال آینده را پیش‌بینی کرد. در خوش‌بینانه‌ترین سناریوی ممکن، اگر روند نزولی کاهش درآمدهای دولت در سال 99 صفر شود و دولت به همان اندازه سال 98 درآمد کسب کند، میزان درآمد دولت 236 هزار میلیارد تومان خواهد بود. این در حالی است که بودجه عمومی دولت در سال آینده 484 هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده است. بنابراین تا اینجای کار، دولت 248 هزار میلیارد تومان کسری بودجه خواهد داشت.
برنامه دولت برای کسری بودجه!
اگر امکان رشد درآمدهای دولت را منتفی در نظر بگیریم، همواره 2 راه برای مقابله با کسری بودجه وجود دارد. راه نخست تدوین ریاضتی بودجه و صرفه‌جویی در ردیف‌های هزینه‌ای و راه دوم استفاده از منابع بین‌نسلی و استقراض است. دولت در سال 1398 برای مقابله با کسری بودجه ترکیبی از هر دو راه را به کار برد. در تیرماه با حذف 68 هزار میلیارد تومان از هزینه‌های عمومی‌اش، بودجه را کوچک کرد و در مردادماه نیز با مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی 97 هزار میلیارد تومان به منابع درآمدی‌اش تزریق کرد. این 97 هزار میلیارد تومان از 4 راه تأمین شد. 45 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی برداشت شد، 4 هزار میلیارد تومان از حساب ذخیره ارزی، 38 هزار میلیارد تومان انتشار اوراق قرضه و 10 هزار میلیارد تومان فروش اموال منقول و غیرمنقول دولت.
البته به جز روشی که دولت برای مقابله با کسری در نظر گرفته بود، راه سومی نیز وجود داشت که با آن مخالفت شد. وزارت اقتصاد برخلاف بانک مرکزی معتقد بود که درمان کسری بودجه با استقراض و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی قمار بزرگی است که در صورت عدم‌تغییر در وضعیت فروش نفت، نمی‌توان به‌راحتی از عواقب آن خلاص شد. به همین دلیل سازمان امور مالیاتی با همکاری کمیسیون اقتصادی مجلس، اصلاح قانون مالیات را در دستور کار قرار دادند تا از طریق برقراری مالیات بر عایدی سرمایه، درآمدهای دولت را بیشتر کنند. کمیسیون اقتصادی مجلس پیش‌بینی کرده بود که تنها از محل برقراری مالیات بر خانه‌های دوم به بعد، 60 هزار میلیارد تومان رشد درآمدی نصیب دولت خواهد شد. چنانچه مالیات بر سود سپرده‌های بانکی 500 میلیون به بالا نیز عملیاتی می‌شد، 180 هزار میلیارد تومان درآمد به همراه داشت. دلیل مخالفت بانک مرکزی با این ابتکار سازمان امور مالیاتی آن بود که در شرایط فعلی اگر چنین برنامه‌ای پیاده شود، سرمایه‌های رسوب کرده در بخش دلالی مسکن و بانک‌ها به سمت بازار غیررسمی ارز و طلا سرازیر خواهند شد و دولت قادر به کنترل نرخ ارز نخواهد بود.
اما اشکال شیوه کنونی مقابله با کسری بودجه چیست؟ در شرایط فعلی، دست‌اندازی به منابع بین‌نسلی صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق قرضه بخش مهمی از کسری بودجه را تأمین می‌کند. ورودی صندوق توسعه ملی متکی به درآمدهای نفتی است و با سقوط درآمدهای نفتی در سال 97 و 98 و تداوم آن در سال 99، این صندوق صرفاً خروجی خواهد داشت. تا تابستان 1397 منابع صندوق 32 میلیارد دلار برآورد شده بود که از آن تاریخ تاکنون به شکل رسمی استفاده از 14 میلیارد دلار آن اعلام شده است. بانک مرکزی بر اساس اعلام عبدالناصر همتی، در یک سال گذشته از منابع این صندوق برای کنترل بازار ارز استفاده کرده است که رقم آن محرمانه مانده است. علاوه بر این، دولت در لایحه بودجه سال آینده برای نخستین بار استفاده از 30 هزار میلیارد تومان از منابع این صندوق را در ردیف‌های درآمدی خود لحاظ کرده است. این میزان استفاده از منابع صندوق منهای وضعیتی خواهد بود که برای کسری بودجه سال 1399 رخ خواهد داد و قاعدتاً تتمه منابع این صندوق برای جبران آن استفاده خواهد شد.
اتمام منابع این صندوق، ریسک سیاسی و اقتصادی بزرگی برای دولت ایران است چراکه در نبود آن و تغییر نکردن رژیم تحریمی آمریکا، عملاً راهی برای تأمین مخارج عمومی کشور باقی نمی‌ماند.
اما اشکال دوم، استفاده بی‌رویه از اوراق قرضه برای مقابله با کسری بودجه است. در بودجه سال 98، دولت اجازه داشت مجموعاً 44 هزار میلیارد تومان اوراق بفروشد. شورای عالی هماهنگی اقتصادی نیز 38 هزار میلیارد تومان دیگر به دولت مجوز استفاده از اوراق را داد. بنابراین در سال 98 حدود 22 درصد بودجه از طریق اوراق قرضه تأمین می‌شود. این درحالی است که تا انتهای تابستان 98، از 82 هزار میلیارد تومان اوراق، تنها 20 هزار میلیارد تومان به فروش رسیده و بقیه بدون مشتری بوده است. عدم تحقق در درآمدهای استقراضی سبب شد تا دولت با فشار به بانک‌ها از مهرماه آن‌ها را مکلف کند که در ازای مطالباتشان این اوراق را دریافت کنند. در حقیقت چنانچه 62 هزار میلیارد تومان باقی‌مانده اوراق در دست بانک‌ها قرار بگیرد، به دلیل دشواری معاوضه اوراق، بدهی دولت به بانک‌ها به اندازه 62 هزار میلیارد تومان رشد خواهد کرد که این بدهی باید با متوسط سود 14 درصد در سال آینده نقد شود. در فقدان منابع درآمدی، این بدهی دولت به بانک مرکزی منتقل خواهد شد. معنای این فرآیند آن است که گرچه رئیس بانک مرکزی مخالف پولی شدن کسری بودجه بود ولی این کسری بسیار بزرگ لاجرم در سال آینده پولی خواهد شد و اثر خود را در تورم و رشد نرخ ارز نشان خواهد داد.
دیگر نکته مهم لایحه بودجه سال آینده، رشد 1001 درصدی ردیف درآمدهای ناشی از فروش اموال منقول و غیرمنقول دولت است. این ردیف خاص در بودجه، برنامه سال آینده دولت برای خصوصی‌سازی را نمایش می‌دهد. درآمد دولت در قانون بودجه سال 1398 از این ردیف، 5 میلیارد تومان بود که به حدود 51 میلیارد تومان در سال 99 افزایش خواهد یافت. این رشد 10 برابری در برنامه‌های خصوصی‌سازی در حالی صورت خواهد گرفت که سازمان خصوصی‌سازی بی‌متولی است و پرونده مفاسد خصوصی‌سازی سال‌های پیش نیز در عرصه اجتماعی و قضایی گشوده مانده است.
به جز این موضوعات کلان مرتبط با لایحه بودجه، ردیف‌های هزینه‌ای دولت در بودجه سکتورهای مختلف از آموزش‌وپرورش تا بهداشت و رفاه نیز نکات مهمی در دل خود دارد که با آغاز بررسی بودجه در مجلس با انتشار مطالبی دیگر به آن‌ها خواهیم پرداخت.