مروری بر تجارب اقتصادی و نوآوریهای دهه اول انقلاب برای توسعه ملی

فرشاد مومنی*

منبع: کلمه، ۱۶ بهمن ۱۳۹۲

مقدمه

توجه کافی به اهمیت ژرفکاوی در مفاهیم کلیدی یکی از مهمترین نکاتی است که باید در ایران مورد توجه قرار گیرد. به دلایل گوناگون مفهوم توسعه و اندیشه ورزی روشمند دربارهی این واژه در ایران بسیار غریب بوده است. چندین دهه است که توسعه به عنوان یک رشته علمی به رسمیت شناخته میشود و برای خود برنامهها، ابزارهای تحلیلی و روششناسی مخصوصی دارد، ولی بخش بزرگی از مسائلی که به نام توسعه در کشورمان مطرح میشود کمترین دقت را در این زمینهها منعکس میکند. مثلاً در جامعهی ما برخی مفهوم توسعه را برابر با این دیدگاه قرار میدهند که توسعه را مساوی با غربیشدن در نظر میگرفت، در صورتی که اولاً این تعریف برابر با خود واژهی توسعه نیست و توسعه تنها یک مفهوم آکادمیک و رشتهی دانشگاهی است و ثانیاً در حال حاضر این دیدگاه حتی توسط پیروان آن مکتبی که توسعه را معادل غربیشدن میدانست هم مورد انتقاد قرار گرفته است. اما علیالظاهر منتقدان آن رویکرد هنوز در ادبیات هفتاد سال پیش آن مکتب درجا زدهاند و گزارش جدیدی از تحولات فکری آنها و دیگران دریافت نکردهاند یک وجه اهمیت توجه به این پویاییها آن است که میتوان گفت: سطح درکی که از مفاهیم کلیدی حاصل میشود، سقف قابلیت عینیت بخشی آن مفهوم را در جامعه مشخص میکند.

مسئلهی مهم دیگر برخوردهای ایدئولوژیزده با تئوریها است که به دلیل ویژگیهای خاص فرآیندهای انتقال و آموزش علوم جدید در ایران است. همچنین در ایران با پدیدهی نگرانکنندهی دیگری نیز مواجه هستیم و آن اینکه در ایران علوم بر اساس مبانی روششناختی دیسیپلین مربوطه آموزش داده نمیشود و نظام آموزشی از نظر روشهای مسلط آموزشی نیز به طرز افراطی اتکا بر حافظه دارد، مجموعه این عوامل باعث میشود که مرز بین تئوری و ایدئولوژی مخدوش شود. در این حالت بسیاری از کسانی که مرجع ایجاد سوءبرداشتها و اغتشاشات فکری در ایران هستند، از آنجا که تفاوتی بین تئوری و ایدئولوژی قائل نیستند و از تئوریها انتظارات ایدئولوژیک دارند و آنها را در کادر ایدئولوژیک مطرح میکنند به سوءتفاهمها و سوءبرداشتها دامن میزنند.

نقد دوگانهی دولتگرایی ـ بازارگرایی در نگاه توسعه

حداقل نزدیک به چهار دهه است که در قلمروی علم اقتصاد با پدیدهی انقلاب «هزینهی مبادله» مواجه هستیم و پیامهای این انقلاب فکری نیز هنوز در ایران شنیده نشده است. این در حالی است که در چارچوب پیشبردهای نظری جدید بحثهایی که در رابطه با استراتژیهای توسعه به صورت دوگانههای کاملاً قطبی، از جمله دوگانهی دولتگرایی در برابر بازارگرایی، مطرح میشود، امروزه جایگاه مؤثری در ادبیات موضوع ندارد. امروزه این بلوغ فکری تا حد قابل اعتنایی حاصل شده که گونههای متفاوتی از بازار داریم و تنها با یک بازار مواجه نیستیم، کیفیت و عمق هر بازار تحت تأثیر ظرفیتها، بلوغ فکری و تواناییهای اجرایی دولتها و سطح توانایی ساختار نهادی موجود در بنا کردن بازارها است. بازارها شدیداً تحت تأثیر نحوه تعریف، تضمین و اجرای حقوق مالکیت هستند و بنابراین برحسب نوع دولتی که در کشور وجود دارد، با بازارهای متفاوتی مواجه هستیم. درحال حاضر بحث دولت در مقابل بازار جای خود را به بحث ترکیب خردمندانهی دولت و بازار داده است. تلقیهایی که بهطور مطلق روی بازار تأکید میکردند و تصور میکردند بازار به عنوان یک نظم خودجوش حاصل میشود، در انزوا به سر میبرند. بر حسب چگونگی ساماندهی مداخلات دولت در اقتصاد، میتوان دربارهی توسعهگرا بودن یا غیرِتوسعهگرا بودن هر دولت داوری کرد. مداخلات دولت را به دو گروه عمدهی مداخلات حاکمیتی در مقابل مداخلات تصدیگرانه تقسیم میکنند. مداخلات حاکمیتی دولت در ذات خویش بیشترین نقش را در توسعهی بازارها و بخش خصوصی مولد دارد، افزایش این نوع مداخلات به نفع توسعهی ملی است، اما مداخلات تصدیگرانهی دولت، بخش خصوصی مولد را از میدان رقابت خارج میسازد.

چالش مداخلات دولت در اقتصاد ایران برای توسعه

به اعتبار شرایط ایران، مسئلهی نوع مداخلات دولت، مسئلهای چالش برانگیز در توسعهی ایران است. در ده سالهی اول پیروزی انقلاب اسلامی از کل مداخلات دولت در اقتصاد، در این دوره، همواره سهم مداخلات حاکمیتی در مقابل مداخلات تصدیگرانه بیشتر بوده است. اما برخی مداخلات دولت در این دهه را بسیار بد و منفی ارزیابی یا تلقی میکنند، در صورتی که بر اساس ضوابط و معیارهای علمی اصل ماجرا در واقعیت این گونه نیست. از طرف دیگر شواهد قطعی حکایت از آن دارد که از سال شصت و هشت تاکنون، دولت از ابزارهای موجود برای کاهش مداخلات دولت در اقتصاد استفاده کرده است، ولی در عمل موجب افزایش سهم مداخلات تصدیگرانهی دولت در مقابل سهم مداخلات حاکمیتی دولت در اقتصاد، که محرک توسعه اقتصادی است، گردیده است. همواره یعنی در کل دوره ربع قرن اخیر شکاف بین هزینههای حاکمیتی و تصدیگری دولت در اقتصاد به نفع هزینههای تصدیگری دولت افزایش یافته است. در سالهای اخیر سهم مداخلات تصدیگری دولت بیش از دو برابر سهم مداخلات حاکمیتی دولت بوده است. قاعدهگذاری و سیاستگذاری دولت منجر به از میدان بیرون بردن بخش خصوصی مولد و ناگزیری دولت برای افزایش سطح مداخلات تصدیگرانه شده است؛ این امر موجب کاهش سطح رفاه عمومی و توان رقابتی در کشور گردیده است. در طی بیست و پنج سال اخیر همزمان با افزایش خصوصیسازی سطح مداخلات تصدیگرانه دولت نیز افزایش یافته است که این الگوی خصوصیسازی در عمل موجب ریسکگریزی بیسابقه بخش خصوصی مولد همراه با رشد سرطانی بخش خصوصی غیر مولد و اجتنابناپذیری بیسابقهی افزایش تصدیگری دولت شده است.

یکی از کارکردهای انقلاب هزینهی مبادله، تصحیح رویکردهای نظری و سیاستگذاریهای عملی واقعبینانه به مسألهی توسعه ملی است که از مسألهی برخوردهای ایدئولوژی زده مطلق انگار و تک بعدی به ابزارهای هماهنگی عبور کرده و با تأکید بر واقعیتهای مشاهده شده که به صورت سهگونهی کلی هماهنگی از کانال بازار، کانال فرمان و هماهنگی به شیوهی مختلط است، از رویکردهای قطبی به مداخلههای دولت و بازار در اقتصاد ایدئولوژیزدایی کرده است. این امر بدین معنا است که با معیارهای کمیتپذیر وضعیت هزینهی مبادله دربارهی زمینهها و رشته فعالیتهای متفاوت اندازهگیری و برحسب سطوح هزینه مبادلهی موجود، مشخص میشود که امر اقتصادی در چه قسمتهایی باید در اختیار بازار قرار بگیرد تا هزینههای کمتری به اقتصاد تحمیل کند و در چه قسمتهایی در اختیار بنگاهها قرار بگیرد و آنها نقش هماهنگکننده را به عهده بگیرند و یا در چه قسمتهایی دولت وظیفه مداخله را به عهده گیرد. به این نحوهی عملکرد، کارگزاری چند سطحی و چند وجهی میگویند، بدان معنا که امر هماهنگی اقتصادی با منطق هزینهی مبادله به صورت کاملاً ترکیبی صورت میگیرد و ابزارهای هماهنگی به صورت مکمل برای نیل به توسعه در نظر گرفته میشوند و به هیچوجه در برابر هم قرار نمیگیرند.

ضرورت فهم تاریخی در نگاه به توسعه در ایران

مسأله مهم دیگری که در متن ملاحظات روششناختی در زمینه توسعه وجود دارد این است که به همان اندازه که در آموزشهای رسمی در عرصهی علوم، نظام رسمی آموزشی ما با کاستیهای جدی در زمینه فهم اهمیت روششناسی در کلیت خود روبرو است، در آموزشهای تاریخی هم با کاستیهایی مواجه است. مدت زمان طولانی است که در ساحت اندیشهی توسعه مطرح میشود که فرمولهایی برای تمامی مکانها و زمانها نداریم و ابزارهای متفاوت هماهنگی برحسب سطوح توسعهیافتگی که در جامعه وجود دارد، به شکلهای متفاوتی موضوعیت پیدا میکند. بنابراین یکی از کلیدهای محوری برای برونرفت از چالشهای حیدری- نعمتی منسوخ شده در عرصهی سیاستگذاری توسعه این است که فهم تاریخی از واقعیتهای محیطی ارتقا بخشیده شود. مدتهای طولانی است که جامعهی علمی در مقیاس جهانی از تلقیهای پوزیتیویستی و شبهپوزیتیویستی از علم فاصله گرفته است و این وفاق حاصل گردیده که گزارههای تئوریک عموماً گزارههای مشروط هستند و شروط مورد نظر از طریق فهم تاریخی واقعیت اقتصادی–اجتماعی با الگوهای نظری مطرح شده، نسبتسنجی میشوند.

از این زاویه برخی از اقتصاددانان بزرگ توسعه این ایده را مطرح کردهاند که باید رویکرد تاریخی مورد توجه بیشتری قرار بگیرد تا سطح درک ما از مسئلهی توسعه و بایستههای سیاستی ارتقا یابد. نزدیک به ۱۵۰ سال قبل فردریک لیست اقتصاددان بزرگ آلمانی و از بنیانگذاران مکتب تاریخی آلمان مفهومی را مطرح کرد که با عنوان «پرتاب کردن نردبان» صورتبندی مفهومی شده است. او این ایده را مطرح کرد که کشورهای پیشگام در زمینهی توسعه هنگامی که از نردبان توسعه بالا آمدند و به سطح پیشگامی رسیدند با انگیزهی دور کردن فرصت و امکان ظهور رقبا در میان خود نردبان مورد استفاده برای نیل به توسعه را به سمتی پرتاب کردند. این کشورها تلاش کردند، ایدههای محوری مربوط به توسعه را به صورت غیرِتاریخی مطرح کنند و بعد هم شروع به انتقادهای جدی از مراحلی که خود برای دستیابی به توسعه طی کرده بودند، نمودند. کسانی که وقوف تاریخی به واقعیتهای مربوط به توسعه ندارند، امکان دارد سادهانگارانه مقهور این استراتژی محوری کشورهای پیشگام شوند. از این زاویه اقتصاددانان مکتب تاریخی آلمان و هم اقتصاددانان نهادگرا و به خصوص نهادگرایان تاریخی، شواهد بسیار خارقالعادهای را در این زمینه مطرح کردهاند و اکنون تلاشهایی که از این زاویه و در کادر آنچه فردریک لیست به دور افکندن نردبان خوانده است آنها برای ساختن (regimes of truth) به جای حقیقت مطرح کردند، لااقل در سطح آکادمیک، برملا شده است.

اما چون در ایران فهم تئوریک بخشهایی از اقتصاددانها به طرز غیرِمتعارفی ایدئولوژیزده است و از تئوریهایی هم در قالب تئوری و هم در قالب ایدئولوژی استفاده میشود که گزارههای غیرِتاریخی را مبنا و محور فهم اقتصادی قرار میدهد؛ بنابراین آنها خویش را از بصیرتهای تاریخی برای فهم دقیقتر واقعیتها محروم کردهاند. بهطور مشخص، طی ربع قرن اخیر با سیطرهی غیرِمتعارف نحلهای از اقتصاددانها در عرصه سیاستگذاری اقتصادی در کشورمان روبهرو هستیم که از آنها به عنوان نئوکلاسیکهای وطنی نام میبرند که نگاه آنها به امر اقتصادی اساساً یک نگاه مطلقانگارانه و غیرتاریخی است. آنها نتوانستهاند پیچیدگیهای تاریخی را درک کنند و علیرغم فجایعی که توصیههای سیاستی آنها بر کشور تحمیل کرده است، هنوز هم روی دگمهای سنتی و ایدئولوژی زده خویش پافشاری میکنند. در صورتیکه این اقتصاددانان خود را از این حصار ایدئولوژیزده خارج سازند و به تئوریها در حد ظرفیتها، تواناییها و محدودیتهایشان نگاه کنند، میتوانند مسائل را روشنتر ببینند، بپذیرند و مبنای سیاستگذاری و اقدامات خویش قرار دهند. خوشبختانه در حال حاضر برخی اقتصاددانان آگاه به این امر و درد آشنا با مسائل عمیق توسعهنیافتگی اقتصاد ایران مطالعاتی انجام دادهاند و برای نجات کشور از اشتباهات فاحش سیاستگذاران این گونه طی ربع قرن گذشته امکانات بیشتری فراهم شده است.

واکاوی تجربههای تاریخی سیاستگذاری توسعه در ایران: دورهی دهسالهی اول

تجربههای تاریخی سیاستگذاری توسعه در ایران پس از انقلاب و بهویژه تجربهی شگفتانگیز ده سالهی اول بعد از انقلاب ارزش دارد که به طور جدی و عمیق در دستور کار حوزههای پژوهشی و آموزشی قرار گیرد. ترکیبی از نگاه تاریخی و نگاه روششناختی و پیوند میان نظریه و محیط، در سطح نظری راه نجات و حرکت به سمت توسعه در ایران را فراهم کرده است و این امر با در نظر گرفتن تجربهی تاریخی ایران در ده سال اول انقلاب و مقایسهی آن با دورهی بیست و پنج سالهی بعد از آن است که قابلیت صورتبندی نظری نیز دارد. اگر چنین اقدامی با رعایت موازین علمی و به دور از سیاستزدگی و برخوردهای غیرِاخلاقی صورت گیرد تا حدود زیادی قابلیت نجات اقتصاد ایران و برون رفت از دور باطل توسعهنیافتگی را فرا روی ما قرار میدهد.

اولین برنامهی توسعهای در شورای طرحهای انقلاب: مسئلهی کاهش صدور نفت خام

افتخار انقلاب اسلامی در میان انقلابهای قرن بیستم این است که توانست در عرض کمتر از یک سال پس از پیروزی، قانون اساسی خود را تدوین و تصویب کند و موفق به طراحی و تصویب یک برنامهی توسعهای توسط شورای طرحهای انقلاب شد. عنوان این برنامهی توسعهای، برنامهی تکامل و توسعهی نظام جمهوری اسلامی است و مسألهمحورترین، واقعبینانهترین، راهگشاترین و مشارکتجویانهترین برنامهای است که در تاریخ برنامهریزی توسعه ایران نوشته شده است؛ بنابراین بهاعتباری میتوان گفت که مدیریت توسعه ملی در کشورمان از اولین سال پس از پیروزی انقلاب اسلامی کم و بیش همواره تا پایان جنگ، برنامه محور بوده است اما مدیریت اقتصادی پس از جنگ باعث شد با محور قراردادن یک برنامه ترجمهای و کلیشهای به نام تعدیل ساختاری دور باطل توسعهنیافتگی ایران تشدید گردد. ما بدون وقوف به منزلت معرفت تاریخی قادر به فهم دستاوردهای خارقالعادهی ده سال اول بعد از پیروزی انقلاب اسلامی نخواهیم بود.

یکی از اولین تصمیمهای راهبردی در روزهای اولیه پیروزی انقلاب اسلامی که توسط شورای انقلاب اخذ گردید و از سوی امام خمینی (ره) مورد تأیید قرار گرفت و اجرا شد، این بود که صدور نفت خام کشور کاهش یابد. این تصمیم یک نقطهی عطف بزرگ در تاریخ معاصر ایران است، ولی متأسفانه به آن توجه کمی شده است. این امر یکی از وعدههای انقلابیون بود و رهبران انقلاب صدق عمل خویش را با این تصمیم راهبردی نشان دادند. بخش بزرگی از بنیهی اقتصادی مقاومی که باعث شد که جنگ در شرایط نابرابر به طور نسبی موفقیتآمیز پایان یابد، همین تدبیر بود. زمانی اهمیت این تصمیم بیشتر مشخص میشود که به این نکته توجه کنیم که در ربع قرن اخیر در اقتصاد ایران بیش از هزار میلیارد دلار درآمد نفتی تزریق شده است، اما در زمینهی برخی از مؤلفههای کلیدی سرنوشتساز مرتبط با توسعه، پسرفت داشتهایم.

این تصمیم، با استناد به گزارشهای رسمی که در سازمان برنامه سابق وجود دارد، یک شوک منفی ۳۰ درصدی به تولید ناخالص داخلی ایران وارد کرده است؛ یعنی زمانی که بهجای صدور روزانه چهار میلیون بشکه نفت، سقف صدور نفت را هشتصد هزار بشکه مقرر کردند، درآمد ملی با یک شوک منفی ۳۰ درصدی روبهرو شد. اما ملاحظهی گزارش اقتصادی سال پنجاه و هشت نشان میدهد که در اقتصاد ایران فقط یک شوک منفی ۷ درصدی در GDP ثبت شده است. یعنی حتی اگر همهی عوامل مؤثر در از هم پاشیدگی فضای نهادی کشور و بههم ریختگی اقتصاد کشور و فرار سرمایهداران و بنگاهداران را نیز نادیده بگیریم، همین تصمیم بهتنهایی باید باعث میشد که در این سال تولید ناخالص ایران رشد منفی ۳۰ درصدی داشته باشد، ولی در عمل تنها کاهش ۷ درصدی رخ داد. این تصمیم خردمندانه باعث شد که از همهی عوارض پدیدهی نفرین منابع و بیماری هلندی مصونیت پیدا کنیم. این تصمیم قاطع باعث شد رشد بخشهای حقیقی اقتصاد به اندازهای افزایش یابد که بیش از دوسوم افت تولید ناشی از کاهش اتکا به صادرات نفت خام را پوشش دهد.

نوآوریهای نهادی دولت در دوران جنگ

در تاریخ چهل سالهی اخیر اقتصاد ایران، هفده رکورد در عملکرد اقتصاد ملی اتفاق افتاده است که در قبل و بعد از آن تکرار نشده است. ۱۴ رکود از این ۱۷ رکورد مربوط به دورهی جنگ بوده است؛ یعنی دورهای که به قاعدهی استانداردهای شناخته شده در دنیا باید دورهی بههم ریختگیهای شدید و افت عملکرد اقتصادی باشد. این دوره میتواند بهعنوان مرجع پژوهشهای بسیاری قرار گیرد و پندآموز باشد. تاریخ توسعه، تاریخ نوآوریهای نهادی کاهندهی هزینهی مبادله است. پرسش این است که در دورهی جنگ چه نوآوریهای نهادی صورت گرفته است که این کارنامهی شگفتانگیز را به بار آورده است. کمترین میزان نرخ تورم تجربه شده در چهل سالهی اخیر ایران،مربوط به دورهی جنگ است؛ در صورتی که در دنیا اقتصاد جنگی بهعنوان اقتصاد تورمی شناخته میشود. کمترین میزان فساد اقتصادی، بالاترین نرخ رشد سرمایهگذاری مولد توسط بخش خصوصی در اقتصاد ایران و کمترین میزان مداخلهی تصدیگرانه دولت در اقتصاد ایران طی دورهی چهل سالهی مورد بررسی، متعلق به دوره جنگ بوده است.

ارجاع تصمیمگیری برای نحوهی خرجکرد دلارهای نفتی به مجلس

در دورهی جنگ برای اولین بار و البته با کمال تأسف آخرین بار تا به امروز، مدیریت دولت وقت داوطلبانه طی نامهای از مجلس تقاضا کرده است که علاوه بر تعیین نوع دخل و خرج ریالی دولت، دربارهی نحوهی خرجکرد دلارهای نفتی نیز تصمیم بگیرد. یعنی دولت وقت آگاهانه و بر اساس یک تحلیل مشخص خود را مقید به یک الزام قانونی دربارهی نحوهی تخصیص دلارهای حاصل از فروش نفت خام کرده است. این تصمیم راهبردی بهنوبهی خود، پنج کارکرد کلیدی داشته است. کارکرد اول ایجاد شفافیت و افزایش هزینهی رانتجویی بود. از آنجایی که با هر کیفیتی که مجلس در ایران داشته باشد، مهمترین ویژگی مجلس این است که تمامی فرآیندهای تصمیمگیری و تخصیص منابع که به مجلس راه پیدا میکند، شفافسازی در آن صورت میگیرد و شفافیت متزلزل کننده فضای رانتی است. دولت با این اقدام تاریخی خود از یک طرف از طریق شفافسازی فرآیندهای توزیع رانت نفتی هزینهی فرصت رانتجویی را در ایران بالا برد؛ چرا که تحت این شرایط و در این حالت رانتجویان باید برای کسب رانت نفتی به جای مذاکره با یک یا چند نفر از دولت، باید نظر حداقل صد و پنجاه نفر از نمایندگان مجلس را در یک فرآیند شفاف جلب نمایند. این فرآیند بسیار زمانبر است و نیاز به انرژی و تعداد افراد بسیاری دارد، به همین دلیل در آن زمان و با آن نوآوری نهادی خارقالعاده هزینهی فرصت رانتجویی بسیار بالا رفت. رانتجویان با تحلیل هزینه فرصت در آن دوره درمییافتند که رانتجویی تحت شرایط جدید بسیار پرزحمت و کم سود یا فاقد منفعت است و از دستیابی رانتی به دلارهای نفتی صرف نظر میکردند.

کارکرد دوم این بود که وقتی توزیع رانتهای نفتی شفاف گردید، بهمثابه یک واکسیناسیون کلی دستگاه اجرایی کشور در مقابل فساد مالی عمل کرد. به همین دلیل در دورهی جنگ کمترین فساد مالی در اقتصاد ایران ثبت گردید.

کارکرد سوم این بود که دولت پاسخگو گردید؛ یعنی هنگامی که تخصیص دلارهای نفتی مبنای قانونی پیدا میکند، دولت باید به ازای هر یک دلاری که هزینه میکند، پاسخگوی ملت و مجلس باشد. اهمیت این مسئله زمانی روشن میشود که بدانیم در سال نود و یک و با اوجگیری تحریمها و اجرایی شدن آنها، مدیریت اجرایی وقت کشور اعلام کرد که فشارهای تحریم از فشارهای دورهی جنگ نیز بیشتر بوده است. اما عملاً به خاطر پاسخگو نبودن دولت نسبت به نحوه هزینه کرد دلارهای نفتی، اتفاقاتی افتاده و تصمیماتی گرفته شده که حتی اگر اوضاع کشور عادی هم میبود عملکردی فاجعهآمیز تلقی میشد. یک دلیل آشکار برای این امر بدین خاطر است که در سال نود و یک بخش قابل ملاحظهای از دلارهای نفتی برای تخصیص به واردات اتومبیلهای لوکس و لوازم آرایش صرف شده است، اما برای تخصیص به داروهای مربوط به بیماریهای حاد و مواد اولیه تولید کنندهها در اولویت قرار نگرفته است. بحث بر سر این است که چرا هیچ مرجع قانونی مدیریت اجرایی کشور را برای این تخصیص نابجا مورد مؤاخذه قرار نداده است. دلیل این بود که تخصیص دلارهای نفتی در این دولت پایهی قانونی نداشت و سیاستگذارانی که این تصمیم را گرفتند، میتوانند این نوع تخصیص را بر اساس تشخیص خود بدانند و به مردم و مجلس و دیگر نهادهای نظارتی نیز پاسخگو نباشند.

کارکرد چهارم پایبندی به نوآوری نهادی مربوط به نحوه تخصیص دلارهای نفتی، فراهم کردن امکان مشارکت فعال و مسؤولانهی جامعهی مدنی بود. هنگامی که نظام توزیع دلارهای نفتی شفاف باشد، متخصصان و دانشگاهیان کشور میتوانند در امر تخصیص مشارکت کنند و این مشارکت مورد استقبال شدید دولت وقت نیز قرار میگرفت. هر تصمیمی که در کانال مجلس قرار میگرفت، انعکاس رسانهای پیدا میکرد و از سراسر کشور متخصصین نظرات کارشناسی خویش را منعکس میکردند. مهمترین کارکرد این نوآوری نهادی این بود که مهمترین کانون تحریک تمایلات رانتجویانه را هدف قرار داد و به کل بازیگران اقتصادی این پیام را داد که از طریق نزدیک شدن به کانونهای توزیع رانت نمیتوان به برخورداری دست یافت. به همین دلیل در آن دوران تولیدمحوری در مرکز توجه دولت قرار گرفت و ترتیبات نهادی تقویتکنندهی تولید در بیسابقهترین سطح مشاهده شده در تاریخ معاصر اقتصادی ایران در آن دوره اتفاق افتاد.

پنجمین و شاید مهمترین پیامد آن نوآوری نهادی تاریخی آن بود که به همه بازیگران اقتصاد ایران پیام میداد که دوران مفتخوارگی به سر آمده و هر کس میخواهد برخورداری بیشتر داشته باشد باید بیشتر و با کیفیتتر تولید کند.

ارجاع تصمیمگیری دربارهی مقررات صادرات و واردات به مجلس شورای اسلامی به مثابه نوآوری نهادی دوم

نوآوری نهادی دیگر دولت در زمان جنگ این بود که آن دولت هر ساله تصمیمگیری دربارهی مقررات صادرات و واردات را نیز بر عهدهی مجلس گذاشته بود. از نظر ملاحظات توسعه نیافتگی در یک فضای رانتی، مسئلهی صدور مجوزهای صادراتی و وارداتی همطراز با مسئلهی دلارهای نفتی است. وقتی دولت این امر را نیز از طریق مجلس شفافسازی کرد، تقریباً بیش از هفتاد و پنج درصد مجراهای اصلی توزیع رانتهای ضد توسعهای در ایران بسته شد. با این تصمیم دولت فرصتهای شغلی زیادی در کشور با جلوگیری از واردات کالاهایی که در کشور امکان تولید دارند، ایجاد شد و از خروج ارز از کشور جلوگیری به عمل آمد. با باز شدن کانونهای ایجاد رانت در کشور پس از جنگ تا حال حاضر، واردات کالاهایی در کشور رواج یافت که حاشیهی سود بالایی نسبت به واردات کالاهای اساسی با نرخ ارز مرجع دارند و رانت و فساد در کشور افزایش یافت. در یک ساختار رانتی که درآمدها به صورت قطبی توزیع میشود، افرادی که به فرصتهای رانتی و ثروتهای بیشمار دست مییابند، رو به مصرفهای لوکس و تجملی برای کسب تشخّص میآورند و این امر انگیزهی اصلی برای ترجیح واردات کالاهای تجملی نسبت به کالاهای اساسی است که درباره تجربه تلخ و غمانگیز سال ۱۳۹۱ مورد اشاره قرار گرفت.

زمان پهلوی نیز افراط در واردات کالاهای لوکس و تجملی و مصرفگرایی بیش از حد رواج داشت، همچنین الگوی مصرف جامعه به شدت به هم ریخته بود. اما الگوی مصرفی که دولت در ایران در دورهی جنگ ایجاد میکند، آرمانیترین شرایط برای دستیابی به توسعه را فراهم میکند، بدین معنا که تقریباً نزدیک به صد درصد مصرف جامعه، مصارف ضروری است و سهم مصارف لوکس و تجملی به سمت صفر متمایل شده است. انقلاب اسلامی در آن دورهی ده ساله جنگ توانست عوارض تغییر الگوی مصرف جامعه در دوران پهلوی را جبران کند. پس اگر در آن دوره از طریق نوآوریهای نهادی دولت توانست به چنین دستاوردی برسد، در حال حاضر نیز با وجود کارشناسان نخبهی بیشتر که نسبت به آن زمان دارند، میتوان این کار را انجام داد و به گمان اینجانب این ضروریترین و پرثمرترین کاری است که میتوان از دولت جدید مطالبه نمود.

آیا بهبود وضعیت توسعه ملی، فقط حاصل فضای حماسی دوران جنگ بود؟

یک نوآوری نهادی دیگر زمان جنگ این بود که حتی در وزارت بازرگانی کشور نیز معاونت پشتیبانی از تولید تعریف شده بود و پس از یک دوره تاریخی بالغ بر ۲۰۰ ساله رانت و دلال محوری در اقتصاد ایران در سطح بازرگانی هم دغدغهی محوری، پشتیبانی از تولید بود. برآیند یکیک این نوآوریهای نهادی را میتوان در گزارشی دربارهی روند تحولات بهرهوری در اقتصاد ایران در دوره پس از انقلاب که توسط دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه و بودجه در سال ۱۳۸۹منتشر شده است، مشاهده کرد. این گزارش یک سند تاریخی بسیار مهم برای فهم نوسانات عملکردهای مرتبط با توسعهی ملی در ایران به حساب میآید و تصریح میکند که رشد متوسط شاخص بهرهوری کل عوامل تولید در دورهی جنگ ناچیز بوده است. اما وقتی که شرایط آن زمان را لحاظ کنیم، این نکته قابل تأمل است که با وجود شرایط جنگی، بهرهوری عوامل تولید رشد مثبت داشته است. نکته شگفتآور دیگر این است که در دورهی مشابه پس از جنگ که هیچ یک از اضطرارهای دورهی جنگ وجود ندارد، رشد متوسط شاخص بهرهوری کل عوامل تولید به یک پنجم دورهی جنگ تقلیل مییابد. برخی افراد اغلب غیر متخصص برای بیان دلیل این شگفتیها در دوران جنگ این ایده را مطرح کردهاند که به اعتبار وجود الزامها و فشارهای آن دوره و نیز به اعتبار فضای حماسی که در کشور وجود داشته است، بهطور طبیعی این تخصیصها منطقی و کارآمد بوده و این بهینگی را نباید به اعتبار تدابیر استثنایی و خارقالعاده دولت وقت آن دوران گذاشت. وجه رد این ایده را میتوان همین نوآوریهای نهادی کاهندهی هزینهی مبادله که مطرح شد، دانست. وجه سلبی رد این ایده را میتوان از عملکرد دولت قبلی که ادعا میکرد، شوک تحریمها از شوک ناشی از جنگ نیز بدتر بوده است، به دست آورد تا مشخص گردد به هیچوجه شرایط خاص، به صورت خودبهخودی و در غیاب یک اراده و سازماندهی مناسب، به تحولی منجر نمیشود. کما اینکه در سال ۱۳۹۱ علیرغم آن همه اضطرارها آن همه اتلاف منابع و فساد رخ داد.

وجه دیگر استدلال درباره آن استدلال سست که میخواهد اهمیت نوآوریهای نهادی کاهنده هزینه مبادله را نادیده گرفته یا کم اهمیت بشمارد بازکشت به تجربههای جهانی است در اینجا به عنوان نمونه به مساله برنامهریزی میپردازیم تا قبل از جنگ جهانی دوم در سطح کشورهای صنعتی برنامهریزی اقتصاد ملی یک ابزار کاملاً ایدئولوژیک و متعلق به بلوک سوسیالیسم تلقی میشد، اما بلافاصله بعد از جنگ جهانی اول انگلستان موقعیت خویش را در جهان از دست داد و تبدیل به یک قدرت درجه دوم شد. عنصر اصلی این تنزل موقعیت انگلیس در جهان این بود که ظهور انگلستان به عنوان قدرت فائقهی جهانی به علت کثرت جمعیت و وسعت سرزمینی این کشور در مقایسه با سایر کشورهای جهان و ذخایر غنی آن نبوده است، بلکه عنصر محوری برتریبخش انگلستان سرمایهی انسانی با کیفیت این کشور بوده است. در مقام انتقاد از مدیریت جنگی انگلستان در دوران جنگ اول جهانی این بحث مطرح میشود که این کشور در دو قطبی بازار-برنامه گرفتار شده بوده است و در زمینهی تخصیص منابع انسانی در امر جنگ برخوردی احساسی و هیجانی با قضیه داشتهاند و این باعث شد که بخش بزرگی از با کیفیتترین سرمایههای انسانی انگلستان در خط مقدم جبهه و در نقش یک سرباز عادی کشته شوند. در یک جمعبندی کلی، بزرگترین ضربه به انگلستان برخورد غیر برنامهریزی شده با شرایط جنگی اعلام کردند. در جنگ جهانی دوم انگلستان با تکیه بر تجربه پر هزینه قبلی هشت وزارتخانهی جنگی تأسیس کرد و حتی از کشورهای سوسیالیست نیز فراتر رفت و درآن شرایط کلیهی تخصیص منابع با برنامهریزی متمرکز صورت میگرفت. در طول دورهی جنگ هیچ بنگاه اقتصادی بدون اجازهی دولت حق استخدام یا اخراج هیچ کارگری را نداشت. نتیجهی امر این بود که در پایان جنگ انگلستان از لحاظ بسیاری از شاخصهای اقتصادی کلان، اوضاع بهتری نسبت به سال شروع جنگ داشت. بنابراین مقایسه تجربه انگلستان در ۲ تجربه مورد اشاره به وضوح نشان میدهد که صرفا درگیر بودن با جنگ به خودی خود منشأ هیچ بهبود عملکردی نیست و این تفاوت رویکردها و اقدامات است که کارنامههای متفاوت رقم میزند با توجه به این مثال میتوان عامل عملکرد بهینهی شاخصهای اقتصادی دوران جنگ در ایران را نیز همین نوآوریهای نهادی کاهندهی هزینهی مبادله دولت وقت دانست.

 سخن آخر

در دورهی بعد از جنگ با رویکارآمدن دولت جدید، رئیس دولت وقت، بلافاصله نامهای به شورای نگهبان نوشت و پرسید که آیا اقدام دولت قبلی مبنی بر اینکه تصمیمگیری دربارهی توزیع دلارهای نفتی را برعهدهی مجلس گذاشته بود، برای دولت جدید هم الزامآور است. شورای نگهبان پاسخ داد که نه این امر برای دولت شما الزامی ندارد و در ادامه نیز گفته شده است که توصیهی مؤکد شورای نگهبان نیز بر ترک این رویه است. طبیعتاً زمانی که این نوآوری نهادی با تمام دستاوردهایی که داشت، به این سهولت کنار گذاشته میشود، بلافاصله با سوءتخصیص منابع در کشور مواجه میشویم و فساد مالی گسترش بیسابقهای مییابد. همچنین بهرهوری کاهش چشمگیری پیدا میکند و اختلالهای معنیداری در فرآیند توسعهی ملی حاصل میشود. در نتیجه کل تجربهی تاریخ اقتصادی پس از انقلاب از این زاویه ارزش واکاویهای جدی دارد و این نوآوریهای نهادی در حال حاضر بیش از دورهی جنگ برای اقتصاد ایران لازم است.

عدم شفافیت همزاد یک ساختار رانتی است؛ بنابر این هر قدر که عدم شفافیت از طریق تمهیدات نهادی گستردهتر مهار شده یا کنار گذاشته شود، قدرت بیشتری خواهد یافت. در صورتی که به مطبوعات آزاد و مستقل اجازهی بررسیهای تخصصی داده شود، میتوانند بر فرایندهای تصمیمگیری و تخصیص منابع نظارت داشته باشند و از همکاری نمایندگان مجلس با گروههای رانتی جلوگیری به عمل آورند. این حرف دقیق و درستی است که امروز شرایط نسبت به دوران جنگ پیچیدهتر گردیده است، اما تمهیدات و امکانات در دسترس دولت نیز نسبت به دوران جنگ بیشتر شده است. سه عنصر علم، اراده و سازمان برای استفاده از نوآوریهای نهادی به سبک تجربه موفقیتآمیز دوران جنگ ضروری است. در صورتی که در کانونهای تصمیمگیری- اجرایی و نظارتی فساد رخنه کرده باشد، طبیعتاً مقاومت بیشتری بر سر راه شفافسازی صورت میگیرد ولی با اقدام دولت و شروع این کار از طرف قوه مجریه با اطمینان بیشتر و هزینه کمتری، کشور رو به اهداف توسعهای پیش میرود. با وجود اختلالها حتی اگر در آغاز مشاهده کنیم که در جهت تحقق آرمانها و وعدهها، سرعت حرکت کند است، ولی این امید زنده است که بالاخره به هدف خواهیم رسید چرا که نوآوریهای نهادی تجربه شده در آن دوران سخت موجب میشود که کشور به سمت اهداف خود قرار گیرد.

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
*مشاور اقتصادی میرحسین موسوی و عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی