دولت سیزدهم، بحران‌های اقتصادی با پاسخ‌های غلط (بخش سوم: بحران بدهی و کسری بودجه)
دومین بحران بزرگ اقتصاد ایران، بحران ناترازی عملکردی مزمن در بودجه و کسری سرطانی آن است.
کسری بودجه دولت در سال ۱۳۹۳ معادل ۱۲ هزار میلیارد و کمتر از ۴ درصد بودجه بود. رقم کسری بودجه در سال ۱۴۰۰ براساس تخمین کمیسیون اقتصادی مجلس و البته تأیید خاندوزی، وزیر کنونی اقتصاد بالغ بر ۴۵۰ هزار میلیارد تومان و بیش از ۵۰ درصد بودجه است. این تازه پیش‌بینی‌های ۶ ماه نخست سال است و در ۶ ماه دوم، هیولای کسری بودجه هیبت واقعی خود را نشان می‌دهد. برای نمونه در خرداد ۱۳۹۸، دولت وقت پیش‌بینی می‌کرد که کسری بودجه‌اش معادل ۶۰ هزار میلیارد تومان باشد. این رقم در مرداد به تخمین ۱۵۰ هزار میلیارد تومان رسید و نهایتاً در آبان‌ماه مشخص شد که کسری به بیش از ۲۰۰ هزار میلیارد تومان بالغ خواهد شد. همین کسری هر دم فزاینده به تصمیم اشتباه افزایش ناگهانی قیمت بنزین و سه برابر کردن آن منجر شد و وقایع بعدی را آفرید. (نمودار ۳)
حال با فرض همین ۴۵۰ هزار میلیارد تومان کسری، دولت در سقف نخست بودجه که حدود ۹۰۰ هزار میلیارد تومان است بیش از ۵۰ درصد کسری دارد. اگر دولت به‌دنبال سقف دوم بودجه به حدود ۱۲۰۰ هزار میلیارد تومان است برود، کسری بودجه به اندازه مابه‌التفاوت سقف اول و دوم افزایش می‌یابد و به رقم بی‌سابقه ۷۵۰ هزار میلیارد تومان بالغ می‌شود. (نمودار ۴)
این کسری بودجه به‌دلیل ناترازی در تعیین اهداف درآمدی ایجاد شده است. به زبان ساده دولت در زمینه دخلش خیلی خوش‌بین بوده و در زمینه خرج خیلی دست‌و دلباز. بخشی از مؤلفه‌های این کسری بودجه سربار سیاست‌های اشتباه پیشین هستند. مثلاً همان‌طور که گفته شد، ۱۳۶ هزار میلیارد تومان باید برای زنده نگاه‌داشتن ۴ صندوق ورشکسته از بودجه عمومی پرداخت شود. با سیاست مولدسازی لشکر بیکاران و سیاست اشتغال‌زایی، دولت می‌توانست این خرج را از عدد بودجه کسر کند و بودجه‌ای با کسری کمتر را شکل بدهد. بخش دیگری از این کسری به دلیل تحریم‌های بین‌المللی و افت فروش نفت است.
در هر صورت هیولای کسری بودجه به‌صورت تصاعدی خود را در اقتصاد ایران نشان داده است. پاسخ اقتصادی دولت جدید به این هیولا چیست؟ آنچه در برنامه اقتصادی خاندوزی برای مقابله با کسری هردم‌فزاینده بودجه مطرح شده است، عمدتاً در سیاست افزایش سطح بدهی به تولید ناخالص ملی است.
مبنای این سیاست چیست؟ خاندوزی و دوستانش در پژوهشکده‌های اقتصادی یک مدل مفهومی و انطباقی را برای این سیاست مطرح می‌کنند.
آن‌ها می‌گویند که «به‌طور تخمینی نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی در ایران برابر ۴۰ درصد است، این نسبت برای ژاپن برابر ۲۳۷ درصد، امریکا ۱۰۷ درصد و سنگاپور ۱۲۶ درصد برآورد شده است داده‌های سایر کشورهای توسعه یافته نیز اعداد عموماً اعداد بالای ۵۰ درصد را نشان می‌دهند. بنابراین از لحاظ بدهی دولتی کشور در شرایط مطلوبی به سر می‌برد و همین امر می‌تواند به دولت در جهت تأمین کسری بودجه‌اش از نقدینگی موجود در اقتصاد به وسیله انتشار اوراق بدهی کمک نماید.»
اگر فقط مبنا را ارقام قرار دهیم این یک پیشنهاد منطقی است. ولی سیاست اقتصادی را نمی‌توان تنها با اقتصادسنجی تعیین کرد. به‌صورت کلی بیش از ۸۰ درصد بودجه سالیانه در ایران بودجه جاری است. به بیان دیگر در بهترین حالت تنها ۲۰ درصد از بودجه صرف تشکیل سرمایه ثابت یا جبران استهلاک سرمایه می‌شود. بیان ساده این ارقام آن است که ۸۰ درصد بودجه در ایران صرف امور غیرمولد می‌شود. این نسبت در بودجه کشورهای صنعتی تقریباً برعکس است و بخش عمده بودجه صرف امور مولد و زیربنایی می‌شود.
به‌عبارت دیگر در تعیین سقف بدهی به تولید ناخالص ملی در اقتصاد باید ضریب مولدسازی بدهی را هم محاسبه کرد. اگر شما اوراق بدهی را صرف مقابله با کسری تأمین بودجه امور جاری کنید تنها در بهترین حالت به صورت میانگین ۹ درصد از آن در سیستم مالیاتی جذب و به چرخه برمی‌گردد. اما اگر بدهی صرف تشکیل سرمایه ثابت و نوسازی صنعتی یا توسعه تجارت خارجی شود این بدهی می‌تواند ضریب مولدسازی تا ۳۰۰ درصد هم داشته باشد. یعنی به ازای یک واحد بدهی دولت می‌تواند در میان‌مدت یا بلندمدت تا ۳ واحد درآمد پایدار برای خودش ایجاد کند.
دولت در سال ۱۳۹۹، حدود ۳۹ درصد از بودجه معادل ۱۹۰ هزار میلیارد تومان را با انتشار اوراق قرضه و بدهی تأمین کرده است. این ۱۹۰ هزار میلیارد تومان نه در بخش بودجه عمرانی که در بخش امور جاری کشور خرج شده است. احسان خاندوزی خود در روز رأی اعتماد در مجلس گفت که در چند سال گذشته نرخ استهلاک سرمایه از تشکیل سرمایه پیشی گرفته است. معنای این حرف آن است که اقتصاد ایران فشرده‌تر شده، بنای اقتصادی مستهلک‌تر از قبل است و تخصیص بودجه زیربنایی و عمرانی به شکلی بوده که نه‌تنها اتاق جدیدی به اقتصاد ایران اضافه نشده که همان اتاق‌های قبلی هم فرسوده‌تر و مستهلک‌تر شده‌اند.
دولت برای مقابله با کسری بودجه دو راهکار کلی و چند راهکار فرعی دارد. راهکارهای کلی افزایش درآمد و کاهش هزینه است. افزایش درآمد از چند طریق قابل‌تصور است: افزایش درآمد نفتی، افزایش پوشش مالیاتی یا بالا بردن سقف مالیات، مدیریت بدهی و انتشار اوراق قرضه، دست بردن به سرمایه‌های بین‌نسلی در صندوق توسعه ملی و در نهایت استقراض از بانک مرکزی و چاپ اسکناس.
کاهش هزینه‌ها هم که با ریاضتی کردن بودجه یا بازنگری در نحوه تخصیص‌ها امکان‌پذیر است. هم‌اکنون حدود ۲۰ دصد بودجه صرف نهادها، مؤسسات و سازمان‌هایی می‌شود که ذی‌نفوذان در قدرت آن را اداره می‌کنند. فعالیت‌های این نهادها نه گرهی از کار مملکت می‌گشاید و نه مولد است. تاکنون هیچ وزیر اقتصاد و هیچ سازمان برنامه و مجلسی نتوانسته این ۲۰ درصد بودجه را از دست این نهادها خارج کند. ریاضتی کردن بودجه در تاریخ اقتصادی سه دهه اخیر جمهوری اسلامی همواره با تنگ کردن تخصیص‌ها در بودجه عمرانی به‌دست آمده. یعنی کسری درآمد دولت از طریق فشار به بخش مولد بودجه که در میان‌مدت و بلندمدت به پایداری بودجه کمک می‌کند تسکین یافته است. همین کوته‌نگری سبب شده تا هر سال بخش مولد اقتصاد کوچک‌تر از سال پیش شود.
راه دیگری که دولت‌های کوته‌نگر در پیش گرفته‌اند رشد نقدینگی برای عمل به تعهدات بوده است. بر اساس آمارهای رسمی بانک مرکزی، مقایسه نرخ رشد نقدینگی در ۱۰ دولت گذشته از سال ۶۰ تاکنون نشان می‌دهد دولت حسن روحانی با رشد نقدینگی حداقل ۶۴۳/۴ درصدی طی سال‌های ۹۲ الی تابستان ۱۴۰۰ رکورددار بالاترین نرخ رشد نقدینگی بین این دولت‌ها بوده و بدترین عملکرد را در این زمینه داشته است. به‌طوری که حجم نقدینگی در پایان سال ۹۱ برابر ۴۶۰ هزار میلیارد تومان بوده که در آذرماه سال ۹۹ به ۳۱۳۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است.
برآوردها حاکی از آن است که این رقم در تابستان ۱۴۰۰ به بیش از ۳۶۰۰ هزار میلیارد تومان رسیده است. این در حالی است که حجم نقدینگی در دولت احمدی‌نژاد از ۶۸ هزار میلیارد تومان در پایان سال ۸۳ به ۴۶۰ هزار میلیارد تومان در پایان سال ۹۱ رسید و رشد ۵۷۰ درصدی را تجربه کرد و در دولت خاتمی هم حجم نقدینگی از ۱۱ میلیارد و ۶۵۵ میلیون تومان در پایان سال ۷۵ به ۶۸ هزار میلیارد تومان در پایان سال ۸۳ رسید که رشد ۴۸۶ درصدی را نشان می‌دهد.
در دوران جنگ هم نقدینگی کمترین رشد را داشته و از ۴۵۰ میلیارد تومان در پایان سال ۵۹ به ۱ میلیارد و ۵۶۸ میلیون تومان در سال ۶۷ رسید و رشد ۲۴۸ درصدی را تجربه کرد. شرایط فعلی یک رکورد تاریخی در خلق نقدینگی از سال ۱۳۳۰ تا کنون محسوب می‌شود. البته حجم پایه پولی نیز همگام با حجم نقدینگی رشد خیره‌کننده در طی ۸ سال گذشته را داشته است.
خلق پول به واسطه حجیم شدن تولید ناخالص داخلی، اتفاق بسیار مبارکی است که می‌تواند ارزش ذاتی پول ملی هر کشوری را تقویت کند و برعکس اگر نقدینگی بدون پشتوانه تولید ناخالص داخلی خلق شده باشد، تورم و تزلزل ارزش ذاتی پول ملی را به همراه خواهد داشت. نقدینگی خلق شده به ویژه در ۸ سال گذشته فاقد پشتوانه واقعی تولید ناخالص داخلی ایران بود.
روحانی ارزش ریال در برابر دلار را در محدوده ۳۲۰۰ تومان از دولت احمدی‌نژاد تحویل گرفت و با حجم نقدینگی فعلی با دلار حدوداً ۲۵ هزار تومان تحویل داد. به نوعی ارزش ذاتی پول ملی ایران در دوران ریاست جمهوری حسن روحانی در طی ۴۰ سال گذشته این چنین مورد تحقیر واقع نشده بود.
دولت سیزدهم هم در همین راه غلط گام گذاشته است. برای نمونه وعده‌هایی مانند تولید یک میلیون مسکن در سال که رئیسی بارها بر آن تأکید کرده است منبع مالی مشخصی ندارد. تجربه مسکن مهر و تأمین مالی آن نشان می‌دهد که این دولت هم به سراغ استقراض از بانک مرکزی و رشد پایه پولی برای تأمین این وعده خواهد رفت. این آن‌جایی است که وزیر اقتصاد و رئیس بانک مرکزی باید در مقابل سیاستمداران اقتصاد‌نخوانده بایستند، آن‌ها را مجاب به تغییرات بزرگ سیاستی کنند و بگویند که باید ریل اقتصاد را عوض کرد. از ترکیب این تیم اقتصادی چنین تهور و تعقلی برنمی‌آید.
تداوم چنین سیاست‌های غلط و البته پاسخ‌های غلط به بحران‌های کنونی می‌تواند جمهوری اسلامی را به فروپاشی حتمی اقتصادی برساند. علم اقتصاد می‌گوید اگر ناترازی عملکرد مالی دولت درمانی مؤثر نیابد، ابرتورم، سقوط شتابان ارزش پول ملی و افزایش فرار سرمایه در چند قدمی ایران است.